СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ КРИТЕРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СИСТЕМНО ЗНАЧИМЫХ БАНКОВ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
К.С. ТЕТЕРЯТНИКОВ, советник президента-председателя правления ОАО «БанкМосквы»,
генеральный директор ООО «Группа независимых консультантов», к.ю.н.
генеральный директор ООО «Группа независимых консультантов», к.ю.н.
Исторически сложилось, что в любой стране мира банки независимо от их формы собственности являются важнейшим элементом общества, обеспечивая его развитие посредством привлечения и размещения денежных средств, а также проведение расчетов между различными субъектами хозяйственной деятельности. С экономической же точки зрения банки выполняют функцию посредников между теми, у кого есть свободные денежные средства, и теми, кто нуждается в дополнительных ресурсах для реализации своих планов. В России «банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц». Само по себе понятие «банк» во многих странах мира отличается от данного определения в деталях, однако, как правило, под банком понимается юридическое лицо, которое:
• создано в целях извлечения прибыли (за исключением так называемых банков развития),
• имеет право осуществлять банковские операции, определяемые законодательством страны пребывания;
• действует на основании специального разрешения (лицензии) полномочных государственных органов (регуляторов).
В ряде государств банки не имеют права осуществлять производственную, торговую, страховую деятельность и т. д., что, впрочем, не мешает их дочерним структурам успешно заниматься этими и иными направлениями деятельности. В силу данных обстоятельств сфера компетенции банковского бизнеса простирается далеко за пределы собственно финансовой системы - банковские структуры обеспечивают не только финансирование, но и управление крупнейшими инфраструктурными и энергетическими проектами, осуществляют поддержку развития культуры, образования и спорта, выступают в лице консультантов правительства и местных органов власти и т. д.
Именно важнейшая роль, выполняемая банками в обществе, привела к началу мирового финансового кризиса 2007-2009 годов, продолжающегося до сих пор, и послужила основанием для начала международной дискуссии о предназначении и задачах банков в современных условиях. По сути, речь идет о том, чтобы разделить финансовые и коммерческие функции банковских структур. Особенно данный вопрос актуален для США, где J. P. Morgan Chase, Goldman Sachs и Morgan Stanley владеют или участвуют в управлении большими производственными, торговыми, логистическими и транспортными активами в сфере электроэнергетики, нефти и газа, угля и меди.
Собственно говоря, эти проблемы крупнейших американских банков также начались во время кризиса, когда пять лет назад Goldman Sacks и Morgan Stanley перешли из разряда чисто кредитно-финансовых институтов в класс банковских холдингов, ответственных за состояние важных для страны непрофильных для банков активов. J. P. Morgan тогда же достались логистические и электроэнергетические активы в результате приобретения банка Bears Stearns и некоторых подразделений Royal Bank of Scotland.
В настоящее время эксперты не только в США, но и в Европе активно обсуждают вопрос о введении запрета на участие банков в деятельности, не связанной напрямую с финансовой сферой. Банковские оппоненты считают, что контроль банков на товарных рынках, помноженный на банковские спекуляции с фьючерсами и иными деривативами, представляет риск для общества. Банковское же лобби считает, что предлагаемый раздел финансовой и коммерческий сфер приведет лишь к перераспределению активов в пользу отраслевых игроков, которые в отсутствие должной финансовой поддержки не смогут эффективно ими распорядиться.
Сейчас перед национальными регуляторами многих стран стоит задача либо провести четкое разделение финансовых и коммерческих функций, либо сохранить status quo. Принятые решения затронут интересы системно значимых банков, а значит, и всего общества в целом в тех государствах, где они ведут свою деятельность.
Неблагоприятная внешняя бизнес-среда, помноженная на ошибки топ-менеджмента банков, связанные с неэффективным использованием депозитов клиентов, может привести к неплатежеспособности и банкротству даже самых крупных финансовых институтов, влекущих за собой обострение кризисных явлений в экономике и рост социальных протестов. Не случайно в экономических и банковских кругах США с начала мирового финансового кризиса 2007-2009 годов, вторую волну которого мы переживаем в настоящее время, получил широкое распространение термин «слишком больших финансовых институтов, чтобы допустить их банкротство» (too big to fail, TBTF).
Впервые в экономической теории об опасности TBTF для общества сто лет назад высказался человек, чье имя сегодня мало кому о чем-то говорит в России, однако в США оно очень хорошо знакомо многим экономистам, юристам, банкирам и политикам. Его звали Луис Дембитц Брэндайс (Louis Dembitz Brandeis, 1856-1941). Юрист по образованию и по жизни, в период с 1912 по 1916 год он был главным экономическим советником тогдашнего президента США Вудро Вилсона (Woodrow Wilson), разрабатывавшим для него экономическую платформу, получившую название Новая свобода (New Freedom). В ее основу легли наиболее прогрессивные идеи того времени - банковская реформа, сокращение тарифов естественных монополий, антимонопольное законодательство. Брэндайс был автором концепции регулируемой конкуренции (regulated competition), а также одним из инициаторов создания Федеральной резервной системы, ФРС (Federal Reserve System), - по сути, центрального банка США, являясь основным разработчиком соответствующего закона (Federal Reserve Act).
После победы на президентских выборах США 1912 года Вудро Вилсон рассматривал возможность назначения Брэндайса на должности генерального прокурора (Attorney General), затем министром торговли (Secretary of Commerce) страны, однако против этого возражали мощные банковские кланы Америки. В результате в 1916 году Брэндайс стал первым в истории США евреем, занявшим пост члена Верховного суда, который он занимал впоследствии многие годы, вплоть до 1939 года.
В 1912-1913 годах Брэндайс опубликовал ряд статей, которые в 1914 году вышли одной книгой, получившей название «Деньги других людей и как банкиры ими пользуются» (Other People's Money and How the Bankers Use It). В ней он писал: «Ключевым элементом финансовой олигархии является инвестиционный банкир. Ассоциированные с ним банки, трастовые и страховые компании - лишь его инструменты. Контролируемые им железные дороги, компании сферы общественных услуг и промышленные корпорации - его вассалы» («The dominant element in our financial oligarchy is the investment banker. Associated banks, trust companies and life insurance companies are his tools. Controlled railroads, public service and industrial corporations are his subjects»).
Главным тезисом Брэндайса была опасность создания под эгидой крупнейших банковских домов трастов, которые бы объединяли все значимые для Соединенных Штатов отрасли производства. Причем угрозу для общества он видел не только в концентрации капитала и промышленных активов, но и в отсутствии эффективных механизмов управления такими сложными бизнес-структурами. Идеи Брэндайса, безусловно, являются весьма актуальными и в наше время.
Сам по себе термин TBTF впервые был использован конгрессменом от штата Коннектикут Стюартом МакКинни (Stewart B. McKinney) в 1984 году во время парламентских слушаний, посвященных спасению правительством США банка Continental Illinois, входившего в то время в десятку крупнейших банков США и потерявшего платежеспособность в мае 1984 года. Такую оценку конгрессмен дал, услышав заявление контролера денежного обращения Государственного казначейства США, в функции которого входит обеспечение контроля за деятельностью федеральных банков и банков штатов (Comptroller of the Currency, Department of the Treasury), о том, что правительство США через Федеральное агентство по страхованию вкладов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC) готово гарантировать вклады в размере, даже превышающем установленный на тот момент времени лимит в 100 тыс. долл. США, не только Continental Illinois, но и еще 10 другим крупнейшим банковским институтам Америки (сейчас этот лимит равен 250 тыс. долл. США) в силу их важности для сохранения стабильности финансовой системы страны.
С тех пор термин TBTF обрел свою жизнь как в газетных, так и в некоторых научных публикациях. Председатель ФРС США Бен Бернанке (Ben S. Bernanke) зачастую вместо TBTF использует термин systemically critical institutions (институты, критически важные для финансовой системы). Администрация президента Обамы использовала термин Tier 1 Financial Holding Companies (верхнеуровневые финансовые холдинги). И все же, поскольку термин TBTF, несмотря на его широкое использование в публицистике и в деловом обороте, является скорее разговорным шаблоном, чем научным термином, хотя и совершенно четко отражающим суть явления, возникла объективная необходимость в поиске более научного определения данной группы, понятного представителям банковского сообщества не только США, но и всего мира.
В банковской системе любой страны можно выделить группу наиболее важных, ключевых кредитных организаций, устойчивость финансового состояния которых оказывает влияние на банковскую систему, а следовательно, и на состояние и развитие экономики государства и общества в целом. Понятие системно значимых финансовых институтов (Systemically Important Financial Institutions, SIFIs) на уровне серьезных аналитических исследований начало формироваться в декабрьском 2006 года отчете Европейского центрального банка (ЕЦБ) о стабильности финансовых рынков (Financial Stability Report) в разделе 1.3 «Крупнейшие глобальные интегрированные банковские группы» (Global Large and Complex Banking Groups)6. Однако лишь с наступлением мирового финансового кризиса 2007-2009 гг., вторая волна которого, впрочем, продолжается и в настоящее время, с банкротством одного из крупнейших в мире инвестиционных банков - Lehman Brothers, негативные последствия которого были ощутимы во всех уголках планеты, появилась потребность выделить среди крупнейших банков планеты системно значимые.
В апреле 2009 г. лидеры «большой двадцатки» (G20) пришли к согласию, что все системно значимые финансовые организации, рынки и инструменты должны стать предметом соответствующего регулирования и надзора (all systemically important financial institutions, markets, and instruments should be subject to an appropriate degree of regulation and oversight)8. C тех пор перед американскими и европейскими регуляторами и крупнейшими интегрированными банковскими структурами (ИБС) стала проблема определения критериев глобальных системообразующих финансовых институтов (G-SIFIs) или глобальных системно значимых банков (Globally Systemically Important Banks, или сокращенно G-SIBs)9. Все банки стремились представить себя в максимально скромном свете, чтобы оказаться на последних местах в списках G-SIFIs/ G-SIBs или, что еще лучше, вообще в него не попасть, поскольку было ясно, что, оказавшись в этих списках, они будут подвержены более интенсивному банковскому надзору.
Руководство целого ряда крупнейших банков и национальных регуляторов считало, что их ИБС, являясь, возможно, системообразующими для финансовой системы той или иной страны, не могут рассматриваться в качестве глобальных игроков. Так, например, правительство Канады выступило против того, чтобы канадские банки считали глобально системно значимыми, а правительство Японии в 2010 году заявило, что величина рисков для мировой финансовой системы зависит не просто от размеров банка, а от того, насколько разветвленной является его международная деятельность. В связи с этим японцы составили собственный список глобальных системообразующих банков из 60 институтов, отдав в нем первые места Deutsche Bank, Goldman Sachs и JP Morgan Chase, однако исключив из него японские ИБС.
Французские аналитики исходили из того, что к категории GSIBs относятся BNP Paribas и Societe Generale. В Италии реальными кандидатами называли UniCTedit и Intesa Sanpaolo. Испанские Banco Santander и BBVA рассматривались в качестве очевидных кандидатов на попадание в список. Немецкие же эксперты называли лишь одно имя - Deutsche Bank. Не желая попасть в список системообразующих финансовых институтов/банков, указанные банки предусмотрительно заранее приступили к закрытию некоторых своих зарубежных филиалов и «дочек». Под эту кампанию попали, кстати, и некоторые дочерние банки SIFIs в России и Украине.
Эксперты сразу трех авторитетнейших международных организаций - Международного валютного фонда (International Monetary Fund, IMF), Банка международных расчетов (Bank for International Settlement, BIS) и Совета по финансовой стабильности (Financial Stability Board, FSB) - вели дискуссии о критериях системной значимости два с половиной года! Проблема заключалась в том, что в США примерно с 2003 года уже существовало понятие core banks (основные банки), на которые распространялось всего два критерия: совокупный баланс активов в объеме 250 млрд долл. США и более (consolidated total assets of USD 250 billion or more) и наличие зарубежных активов объемом 10 млрд долл. США и более (consolidated total on-balance sheet foreign exposure of USD 10 billion or more). Под понятие core banks подпадало 17 американских банков, однако далеко не все они, по мнению их европейских и азиатских коллег, могли влиять на мировую финансовую систему. Из них сильно выделялась группа из пяти банков - JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup, Wells Fargo и Goldman Sachs. В 2008 году их активы составляли 43% от ВВП США, по состоянию на 1 января 2012 года они возросли до 56% (8,5 трлн долл. США) ВВП США.
• создано в целях извлечения прибыли (за исключением так называемых банков развития),
• имеет право осуществлять банковские операции, определяемые законодательством страны пребывания;
• действует на основании специального разрешения (лицензии) полномочных государственных органов (регуляторов).
В ряде государств банки не имеют права осуществлять производственную, торговую, страховую деятельность и т. д., что, впрочем, не мешает их дочерним структурам успешно заниматься этими и иными направлениями деятельности. В силу данных обстоятельств сфера компетенции банковского бизнеса простирается далеко за пределы собственно финансовой системы - банковские структуры обеспечивают не только финансирование, но и управление крупнейшими инфраструктурными и энергетическими проектами, осуществляют поддержку развития культуры, образования и спорта, выступают в лице консультантов правительства и местных органов власти и т. д.
Именно важнейшая роль, выполняемая банками в обществе, привела к началу мирового финансового кризиса 2007-2009 годов, продолжающегося до сих пор, и послужила основанием для начала международной дискуссии о предназначении и задачах банков в современных условиях. По сути, речь идет о том, чтобы разделить финансовые и коммерческие функции банковских структур. Особенно данный вопрос актуален для США, где J. P. Morgan Chase, Goldman Sachs и Morgan Stanley владеют или участвуют в управлении большими производственными, торговыми, логистическими и транспортными активами в сфере электроэнергетики, нефти и газа, угля и меди.
Собственно говоря, эти проблемы крупнейших американских банков также начались во время кризиса, когда пять лет назад Goldman Sacks и Morgan Stanley перешли из разряда чисто кредитно-финансовых институтов в класс банковских холдингов, ответственных за состояние важных для страны непрофильных для банков активов. J. P. Morgan тогда же достались логистические и электроэнергетические активы в результате приобретения банка Bears Stearns и некоторых подразделений Royal Bank of Scotland.
В настоящее время эксперты не только в США, но и в Европе активно обсуждают вопрос о введении запрета на участие банков в деятельности, не связанной напрямую с финансовой сферой. Банковские оппоненты считают, что контроль банков на товарных рынках, помноженный на банковские спекуляции с фьючерсами и иными деривативами, представляет риск для общества. Банковское же лобби считает, что предлагаемый раздел финансовой и коммерческий сфер приведет лишь к перераспределению активов в пользу отраслевых игроков, которые в отсутствие должной финансовой поддержки не смогут эффективно ими распорядиться.
Сейчас перед национальными регуляторами многих стран стоит задача либо провести четкое разделение финансовых и коммерческих функций, либо сохранить status quo. Принятые решения затронут интересы системно значимых банков, а значит, и всего общества в целом в тех государствах, где они ведут свою деятельность.
Неблагоприятная внешняя бизнес-среда, помноженная на ошибки топ-менеджмента банков, связанные с неэффективным использованием депозитов клиентов, может привести к неплатежеспособности и банкротству даже самых крупных финансовых институтов, влекущих за собой обострение кризисных явлений в экономике и рост социальных протестов. Не случайно в экономических и банковских кругах США с начала мирового финансового кризиса 2007-2009 годов, вторую волну которого мы переживаем в настоящее время, получил широкое распространение термин «слишком больших финансовых институтов, чтобы допустить их банкротство» (too big to fail, TBTF).
Впервые в экономической теории об опасности TBTF для общества сто лет назад высказался человек, чье имя сегодня мало кому о чем-то говорит в России, однако в США оно очень хорошо знакомо многим экономистам, юристам, банкирам и политикам. Его звали Луис Дембитц Брэндайс (Louis Dembitz Brandeis, 1856-1941). Юрист по образованию и по жизни, в период с 1912 по 1916 год он был главным экономическим советником тогдашнего президента США Вудро Вилсона (Woodrow Wilson), разрабатывавшим для него экономическую платформу, получившую название Новая свобода (New Freedom). В ее основу легли наиболее прогрессивные идеи того времени - банковская реформа, сокращение тарифов естественных монополий, антимонопольное законодательство. Брэндайс был автором концепции регулируемой конкуренции (regulated competition), а также одним из инициаторов создания Федеральной резервной системы, ФРС (Federal Reserve System), - по сути, центрального банка США, являясь основным разработчиком соответствующего закона (Federal Reserve Act).
После победы на президентских выборах США 1912 года Вудро Вилсон рассматривал возможность назначения Брэндайса на должности генерального прокурора (Attorney General), затем министром торговли (Secretary of Commerce) страны, однако против этого возражали мощные банковские кланы Америки. В результате в 1916 году Брэндайс стал первым в истории США евреем, занявшим пост члена Верховного суда, который он занимал впоследствии многие годы, вплоть до 1939 года.
В 1912-1913 годах Брэндайс опубликовал ряд статей, которые в 1914 году вышли одной книгой, получившей название «Деньги других людей и как банкиры ими пользуются» (Other People's Money and How the Bankers Use It). В ней он писал: «Ключевым элементом финансовой олигархии является инвестиционный банкир. Ассоциированные с ним банки, трастовые и страховые компании - лишь его инструменты. Контролируемые им железные дороги, компании сферы общественных услуг и промышленные корпорации - его вассалы» («The dominant element in our financial oligarchy is the investment banker. Associated banks, trust companies and life insurance companies are his tools. Controlled railroads, public service and industrial corporations are his subjects»).
Главным тезисом Брэндайса была опасность создания под эгидой крупнейших банковских домов трастов, которые бы объединяли все значимые для Соединенных Штатов отрасли производства. Причем угрозу для общества он видел не только в концентрации капитала и промышленных активов, но и в отсутствии эффективных механизмов управления такими сложными бизнес-структурами. Идеи Брэндайса, безусловно, являются весьма актуальными и в наше время.
Сам по себе термин TBTF впервые был использован конгрессменом от штата Коннектикут Стюартом МакКинни (Stewart B. McKinney) в 1984 году во время парламентских слушаний, посвященных спасению правительством США банка Continental Illinois, входившего в то время в десятку крупнейших банков США и потерявшего платежеспособность в мае 1984 года. Такую оценку конгрессмен дал, услышав заявление контролера денежного обращения Государственного казначейства США, в функции которого входит обеспечение контроля за деятельностью федеральных банков и банков штатов (Comptroller of the Currency, Department of the Treasury), о том, что правительство США через Федеральное агентство по страхованию вкладов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC) готово гарантировать вклады в размере, даже превышающем установленный на тот момент времени лимит в 100 тыс. долл. США, не только Continental Illinois, но и еще 10 другим крупнейшим банковским институтам Америки (сейчас этот лимит равен 250 тыс. долл. США) в силу их важности для сохранения стабильности финансовой системы страны.
С тех пор термин TBTF обрел свою жизнь как в газетных, так и в некоторых научных публикациях. Председатель ФРС США Бен Бернанке (Ben S. Bernanke) зачастую вместо TBTF использует термин systemically critical institutions (институты, критически важные для финансовой системы). Администрация президента Обамы использовала термин Tier 1 Financial Holding Companies (верхнеуровневые финансовые холдинги). И все же, поскольку термин TBTF, несмотря на его широкое использование в публицистике и в деловом обороте, является скорее разговорным шаблоном, чем научным термином, хотя и совершенно четко отражающим суть явления, возникла объективная необходимость в поиске более научного определения данной группы, понятного представителям банковского сообщества не только США, но и всего мира.
В банковской системе любой страны можно выделить группу наиболее важных, ключевых кредитных организаций, устойчивость финансового состояния которых оказывает влияние на банковскую систему, а следовательно, и на состояние и развитие экономики государства и общества в целом. Понятие системно значимых финансовых институтов (Systemically Important Financial Institutions, SIFIs) на уровне серьезных аналитических исследований начало формироваться в декабрьском 2006 года отчете Европейского центрального банка (ЕЦБ) о стабильности финансовых рынков (Financial Stability Report) в разделе 1.3 «Крупнейшие глобальные интегрированные банковские группы» (Global Large and Complex Banking Groups)6. Однако лишь с наступлением мирового финансового кризиса 2007-2009 гг., вторая волна которого, впрочем, продолжается и в настоящее время, с банкротством одного из крупнейших в мире инвестиционных банков - Lehman Brothers, негативные последствия которого были ощутимы во всех уголках планеты, появилась потребность выделить среди крупнейших банков планеты системно значимые.
В апреле 2009 г. лидеры «большой двадцатки» (G20) пришли к согласию, что все системно значимые финансовые организации, рынки и инструменты должны стать предметом соответствующего регулирования и надзора (all systemically important financial institutions, markets, and instruments should be subject to an appropriate degree of regulation and oversight)8. C тех пор перед американскими и европейскими регуляторами и крупнейшими интегрированными банковскими структурами (ИБС) стала проблема определения критериев глобальных системообразующих финансовых институтов (G-SIFIs) или глобальных системно значимых банков (Globally Systemically Important Banks, или сокращенно G-SIBs)9. Все банки стремились представить себя в максимально скромном свете, чтобы оказаться на последних местах в списках G-SIFIs/ G-SIBs или, что еще лучше, вообще в него не попасть, поскольку было ясно, что, оказавшись в этих списках, они будут подвержены более интенсивному банковскому надзору.
Руководство целого ряда крупнейших банков и национальных регуляторов считало, что их ИБС, являясь, возможно, системообразующими для финансовой системы той или иной страны, не могут рассматриваться в качестве глобальных игроков. Так, например, правительство Канады выступило против того, чтобы канадские банки считали глобально системно значимыми, а правительство Японии в 2010 году заявило, что величина рисков для мировой финансовой системы зависит не просто от размеров банка, а от того, насколько разветвленной является его международная деятельность. В связи с этим японцы составили собственный список глобальных системообразующих банков из 60 институтов, отдав в нем первые места Deutsche Bank, Goldman Sachs и JP Morgan Chase, однако исключив из него японские ИБС.
Французские аналитики исходили из того, что к категории GSIBs относятся BNP Paribas и Societe Generale. В Италии реальными кандидатами называли UniCTedit и Intesa Sanpaolo. Испанские Banco Santander и BBVA рассматривались в качестве очевидных кандидатов на попадание в список. Немецкие же эксперты называли лишь одно имя - Deutsche Bank. Не желая попасть в список системообразующих финансовых институтов/банков, указанные банки предусмотрительно заранее приступили к закрытию некоторых своих зарубежных филиалов и «дочек». Под эту кампанию попали, кстати, и некоторые дочерние банки SIFIs в России и Украине.
Эксперты сразу трех авторитетнейших международных организаций - Международного валютного фонда (International Monetary Fund, IMF), Банка международных расчетов (Bank for International Settlement, BIS) и Совета по финансовой стабильности (Financial Stability Board, FSB) - вели дискуссии о критериях системной значимости два с половиной года! Проблема заключалась в том, что в США примерно с 2003 года уже существовало понятие core banks (основные банки), на которые распространялось всего два критерия: совокупный баланс активов в объеме 250 млрд долл. США и более (consolidated total assets of USD 250 billion or more) и наличие зарубежных активов объемом 10 млрд долл. США и более (consolidated total on-balance sheet foreign exposure of USD 10 billion or more). Под понятие core banks подпадало 17 американских банков, однако далеко не все они, по мнению их европейских и азиатских коллег, могли влиять на мировую финансовую систему. Из них сильно выделялась группа из пяти банков - JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup, Wells Fargo и Goldman Sachs. В 2008 году их активы составляли 43% от ВВП США, по состоянию на 1 января 2012 года они возросли до 56% (8,5 трлн долл. США) ВВП США.
Изучив их роль в деловой жизни США, международным экспертам довольно быстро удалось прийти к пониманию, что под G-SIBs понимаются финансовые институты, проблемы в деятельности которых, в силу их размера, сложной структуры и системной взаимозависимости, могут существенным образом негативно влиять на финансовые системы и экономику других стран (A G-SIB is defined as a financial institution whose distress or disorderly failure, because of its size, complexity and systemic interconnectedness, would cause significant disruption to the wider financial system and economic activity).
Однако проблемы возникли с систематизацией и методологией оценки критериев отнесения того или иного банка к категории G-SIB/G-SIFI. В принципе размер финансовой организации, казалось бы, должен быть основным критерием ее системной значимости. Тем не менее проведенный экспертами более глубокий анализ показал, что такой подход не всегда корректен. Важен не столь сам по себе размер активов и пассивов банка, а источники системного риска (systemic risk sources), которые могут быть как внешними, так и внутренними. В целом системный риск определяется как «риск нарушения процесса оказания финансовых услуг, который (i) вызван повреждением всей или части финансовой системы и (ii) несет угрозу негативных последствий для реального сектора экономики».
Системный риск может как возникать в результате грубейших ошибок (намеренных или вынужденных) топ-менеджеров, игнорирующих существующие риски ради получения сверхприбылей, за которые они получают дополнительные годовые бонусы и иные премии и поощрения, так и передаваться вследствие взаимозависимости финансовых институтов от одного банка к другому в результате цепной реакции (chain reaction), проявляя признаки так называемого эффекта заражения (contagion/spillover effect). Потеря же доверия клиентов к крупным участникам может весьма быстро распространиться на всю финансовую систему страны и даже за ее пределы.
Однако системные риски банков для банковской системы в частности и для общества в целом могут проявляться поразному. Поэтому экспертами были рассмотрены различные методы оценки банковских рисков, многие из которых отличались сложностью математических вычислений и основывались на практике риск-менеджеров ИБС (основного звена (centrality approach), сверху вниз (top-down), снизу вверх (bottom-up), подразумевавшие расчеты компонентного и возрастающего риска для стоимости (component and incremental Value-at-Risk VaR), вектора Шэпли (Shapley value), индекса системного воздействия (Systemic Impact Index, SII), условного риска для стоимости (Conditional Value-at-Risk, CoVaR) и пр.).
В результате опросов представителей регуляторов и руководителей ИБС было принято решение выделить количественные и качественные индикаторы не столько cистемных рисков, сколько системной значимости. К количественным относятся такие, например, показатели, как объем совокупных активов в процентах от ВВП, рыночная доля филиальной сети, депозиты в процентах от совокупных активов, взаимосвязь деятельности подразделений и юридически независимых финансовых институтов, входящих в ИБС, наличие и количество конкурентов, способных заменить поставщиков определенных финансовых услуг, и пр. Качественные характеристики основывались на таких показателях, как размер ИБС, степень заменяемости его отдельных подразделений, сложность интеграции структуры, качество активов, включая уровень заемных средств (кредитного рычага или левереджа) и объемы прогнозируемой проблемной задолженности (non-performing loans, NPL) и другие.
Длительные дискуссии экспертов завершились принятием в ноябре 2011 года Базельским комитетом по банковскому надзору (the Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) общих критериев, на основе которых Комитетом по финансовой стабильности (Financial Stability Board, FSB) был составлен первичный список G-SIBs. В документе под названием «Глобальные системно значимые банки: методология оценки и дополнительные требования по абсорбированию убытков» (Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirement) была предложена методология оценки G-SIBs, основывающаяся на взаимном дополнении качественных и количественных показателей, общее число которых было ограничено пятью: размер банка (size), взаимозависимость банков (interconnectedness), наличие финансовых институтов, которые могли бы заменить банк в случае его банкротства в инфраструктурном плане (lack of readily available substitutes or financial institution infrastructure), международная деятельность банков в различных юрисдикциях (global cross-jurisdictional activity) и уровень сложности интегрированной структуры банков (complexity).
Эти индикаторы отражают различные аспекты деятельности банков, которые потенциально несут риск дестабилизации финансово-банковской системы. Все индикаторы, каждому из которых присвоено весовое значение на уровне 20% (кроме размера кредитной организации), являются синтетическими, т.е. состоящими в свою очередь из нескольких качественных и количественных показателей (если таких показателей два, то каждому из них присвоен вес в 10%, если показателей три, то вес каждого составляет 6,67%).
В первичный список G-SIBs 2011 года вошли 29 международных ИБС:
Однако проблемы возникли с систематизацией и методологией оценки критериев отнесения того или иного банка к категории G-SIB/G-SIFI. В принципе размер финансовой организации, казалось бы, должен быть основным критерием ее системной значимости. Тем не менее проведенный экспертами более глубокий анализ показал, что такой подход не всегда корректен. Важен не столь сам по себе размер активов и пассивов банка, а источники системного риска (systemic risk sources), которые могут быть как внешними, так и внутренними. В целом системный риск определяется как «риск нарушения процесса оказания финансовых услуг, который (i) вызван повреждением всей или части финансовой системы и (ii) несет угрозу негативных последствий для реального сектора экономики».
Системный риск может как возникать в результате грубейших ошибок (намеренных или вынужденных) топ-менеджеров, игнорирующих существующие риски ради получения сверхприбылей, за которые они получают дополнительные годовые бонусы и иные премии и поощрения, так и передаваться вследствие взаимозависимости финансовых институтов от одного банка к другому в результате цепной реакции (chain reaction), проявляя признаки так называемого эффекта заражения (contagion/spillover effect). Потеря же доверия клиентов к крупным участникам может весьма быстро распространиться на всю финансовую систему страны и даже за ее пределы.
Однако системные риски банков для банковской системы в частности и для общества в целом могут проявляться поразному. Поэтому экспертами были рассмотрены различные методы оценки банковских рисков, многие из которых отличались сложностью математических вычислений и основывались на практике риск-менеджеров ИБС (основного звена (centrality approach), сверху вниз (top-down), снизу вверх (bottom-up), подразумевавшие расчеты компонентного и возрастающего риска для стоимости (component and incremental Value-at-Risk VaR), вектора Шэпли (Shapley value), индекса системного воздействия (Systemic Impact Index, SII), условного риска для стоимости (Conditional Value-at-Risk, CoVaR) и пр.).
В результате опросов представителей регуляторов и руководителей ИБС было принято решение выделить количественные и качественные индикаторы не столько cистемных рисков, сколько системной значимости. К количественным относятся такие, например, показатели, как объем совокупных активов в процентах от ВВП, рыночная доля филиальной сети, депозиты в процентах от совокупных активов, взаимосвязь деятельности подразделений и юридически независимых финансовых институтов, входящих в ИБС, наличие и количество конкурентов, способных заменить поставщиков определенных финансовых услуг, и пр. Качественные характеристики основывались на таких показателях, как размер ИБС, степень заменяемости его отдельных подразделений, сложность интеграции структуры, качество активов, включая уровень заемных средств (кредитного рычага или левереджа) и объемы прогнозируемой проблемной задолженности (non-performing loans, NPL) и другие.
Длительные дискуссии экспертов завершились принятием в ноябре 2011 года Базельским комитетом по банковскому надзору (the Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) общих критериев, на основе которых Комитетом по финансовой стабильности (Financial Stability Board, FSB) был составлен первичный список G-SIBs. В документе под названием «Глобальные системно значимые банки: методология оценки и дополнительные требования по абсорбированию убытков» (Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirement) была предложена методология оценки G-SIBs, основывающаяся на взаимном дополнении качественных и количественных показателей, общее число которых было ограничено пятью: размер банка (size), взаимозависимость банков (interconnectedness), наличие финансовых институтов, которые могли бы заменить банк в случае его банкротства в инфраструктурном плане (lack of readily available substitutes or financial institution infrastructure), международная деятельность банков в различных юрисдикциях (global cross-jurisdictional activity) и уровень сложности интегрированной структуры банков (complexity).
Эти индикаторы отражают различные аспекты деятельности банков, которые потенциально несут риск дестабилизации финансово-банковской системы. Все индикаторы, каждому из которых присвоено весовое значение на уровне 20% (кроме размера кредитной организации), являются синтетическими, т.е. состоящими в свою очередь из нескольких качественных и количественных показателей (если таких показателей два, то каждому из них присвоен вес в 10%, если показателей три, то вес каждого составляет 6,67%).
В первичный список G-SIBs 2011 года вошли 29 международных ИБС:
Список G-SIBs подлежит регулярному пересмотру в ноябре очередного года в зависимости от складывающейся на мировых финансовых рынках обстановки. В ноябре 2012 года этот документ был обновлен Советом по финансовой стабильности и Базельским комитетом по банковскому надзору. Список банков сократился с 29 до 28, три банка из него были исключены (Dexia, находящийся в процессе санации, а также Commerzbank and Lloyds, утратившие за прошедший год свои позиции на мировом рынке банковских услуг), два новых банка добавлены (BBVA и Standard Chartered). Сейчас банки распределены по группам банков в зависимости от дополнительных требований к капиталу с учетом взвешенного риска (buckets):
Очередной пересмотр списка G-SIBs отстоится в ноябре 2013 года. Из списка ясно, что размер рыночной капитализации не является главным критерием при определении системной значимости для глобальной финансовой системы. Так, например, в него не вошли три из четырех китайских банков, входящих в десятку крупнейших банков мира по рыночной капитализации (по данным на 1 января 2011 года) - см. ниже, и, пожалуй, к счастью, - ни одна из крупнейших российских интегрированных структур (Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк и т.д.):
Продолжающиеся кризисные явления в мировой экономике заставляют лидеров ведущих индустриальных держав через Совет по финансовой стабильности и Базельский комитет по банковскому надзору ускорить работу по гармонизации национальных планов по реструктуризации конкретных глобальных системно значимых банковских структур в случае их банкротства. Со своей стороны под давлением национальных регуляторов G-SIBs также уже подготовили планы финансового оздоровления в кризисных условиях (resolution/recovery plans) и отчетов о критически важных кредитных рисках (credit exposure reports).
Кроме того, в соответствии с последними требованиями, предъявляемыми к G-SIBs, крупнейшим мировым банкам предстоит: создать Группу антикризисного управления (Establishment of Crisis Management Group, СMG); разработать стратегию финансового оздоровления в случае наступления кризисной ситуации и представить на рассмотрение Группы антикризисного управления (Development of a resolution strategy and review within CMG); согласовать Договор о сотрудничестве материнского банка и его дочерних структур, находящихся в различных юрисдикциях (Agreement of institution specific cross-border cooperation agreement); провести оценку готовности Группы антикризисного управления к действиям в случае наступления кризисной ситуации (Conduct of resolvability assessment by CMG and resolvability assessment process). На эти мероприятия отводится от 6 до 18 месяцев.
Начиная с января 2016 года G-SIBs, внесенные в списки Советом по финансовой стабильности и Базельским комитетом по банковскому надзору в ноябре 2014 года, будут обязаны выделять дополнительные резервы на возможные потери по кредитам в зависимости от дополнительных требований к капиталу с учетом взвешенного риска (additional loss absorbency requirements). Более высокие требования будут предъявляться к корпоративному управлению, системам внутреннего контроля и аудита, риск-менеджменту и ИТ-обеспечению, позволяющему обобщать большие массивы данных о деятельности глобальных банков.
С другой стороны, предполагается, что национальные регуляторы на ежегодной основе будут внимательно изучать результаты деятельности G-SIBs, осуществляющих свою деятельность на территории соответствующих государств. При этом внимание будет обращаться на выявление признаков системных рисков (systemic risks) по таким показателям, как, например, ликвидность (liquidity), кредитный рычаг (leverage) и достаточность капитала (capital adequacy ratio). Результаты анализа качества банковских активов по состоянию на 31 декабря каждого года найдут свое отражение в профильном обзоре (asset quality review, AQR). Кроме того, ежегодно регуляторы будут проводить стресс-тесты с целью выяснения способности G-SIBs сохранять свою платежеспособность в условиях ухудшения внешней бизнес-среды.
В ноябре 2012 года Совет по финансовой стабильности и Базельский комитет по банковскому надзору определили и дальнейшие направления работы в части, касающейся национальных системно значимых банков (domestic systemically important banks, D-SIBs). На основе описанных выше подходов национальным регуляторам предстоит разработать свои собственные критерии системной значимости национальных институтов и внедрить их, начиная с января 2016 года.
Постепенно правила и методология оценки системной значимости банков будут распространяться и на другие финансовые институты. Так, например, 18 июля 2013 года Международная ассоциация за деятельностью страховых компаний (International Association of Insurance Supervisors, IAIS) опубликовала методологию оценки глобальных системно значимых страховых компаний (global systemically important insurers, G-SIIs) и соответствующий план дальнейших действий. Совет по финансовой стабильности впервые опубликовал список международных страховых компаний, отнесенных к категории G-SIIs:
1. Allianz SE
2. American International Group, Inc.
3. Assicurazioni Generali S. p. A.
4. Aviva plc
5. Axa S. A.
6. MetLife, Inc.
7. Ping An Insurance (Group) Company of China, Ltd.
8. Prudential Financial, Inc.
9. Prudential plc.
Методология оценки G-SIIs основана на уже апробированных критериях: G-SIBs размер (size), взаимозависимость (interconnectedness), наличие страховых институтов, которые могли бы заменить конкретного страховщика в случае его банкротства (lack of readily available substitutes or insurer institution infrastructure), международная деятельность страховщиков в различных юрисдикциях (global cross-jurisdictional activity) и уровень сложности интегрированной структуры страховщика (complexity). Предполагается, что, основываясь на данных подходах, национальные страховые регуляторы примут соответствующие правила для соответствующих страховых компаний национального значения, которые также начнут действовать с 1 января 2016 года.
Работа по определению системно значимых финансовых небанковских и нестраховых институтов продолжится, и не исключено, что соответствующие решения будут приняты Советом по финансовой стабильности и Базельским комитетом по банковскому надзору уже в ноябре 2013 года.
Для национальных регуляторов и финансовых институтов важно понимать статус принимаемых Советом по финансовой стабильности и Базельским комитетом по банковскому надзору решений - они носят исключительно рекомендательный характер и ни в коем случае не устанавливают какие-либо правила непосредственно для того или иного финансового института, объявленного ими системно значимым. Только законодательная власть каждой страны по представлению соответствующих регуляторов может принимать необходимые юридически обязательные правовые акты в отношении тех финансовых институтов, которые, по мнению национальных властей, являются системно значимыми.
Более того, многие D-SIBs/D-SIFIs могут располагать своими филиалами/отделениями за рубежом, количество которых иногда может измеряться сотнями. В каждой стране, где они расположены, на них также будет полностью распространяться местный правовой режим, установленный для системно значимых банков и небанковских финансовых институтов.
В настоящее время не существует понятия глобального регулятора и правовых норм, общепринятых и юридически обязательных для всех участников мирового рынка банковских услуг. Каждое государство, по идее, должно нести ответственность за нераспространение финансового кризиса, зародившегося на его территории, за рубеж. Поэтому, принимая на себя такую ответственность за деятельность финансовых институтов, осуществляющих свою деятельность в рамках национальных границ, всем странам предстоит самостоятельно определить критерии системной значимости и правила деятельности D-SIBs/D-SIFIs. Не является в этом плане исключением и Россия.
Банк России лишь в начале июля 2012 года обозначил основные критерии определения национальных системно значимых банков. К ним относятся: размер организации (активов, капитала и роль банка на ключевых рынках), степень вовлеченности в денежный рынок, в частности, объем операций банка на рынке междилерского РЕПО, взаимосвязи банка с другими странами. Однако это лишь предварительный список критериев. Работа над полным списком еще ведется.
В декабре 2012 года Банк России направил во все российские банки Методические рекомендации по разработке кредитными организациями планов восстановления финансовой устойчивости (Письмо ЦБ РФ № 193-Т от 29.12.2012). В основу документа легли подходы Совета по финансовой стабильности, согласно которым такие планы (resolution plans/living wills, о которых говорилось выше) должны стать одним из новых механизмов урегулирования проблем неплатежеспособности кредитных организаций. Хотя документ и адресован всем российским банкам, тем не менее в первую очередь он касается крупнейших ИБС, которым предстоит разработать конкретные предложения по решению возможных проблем с капиталом и ликвидностью в случае развития событий по нескольким неблагоприятным сценариям, включая наиболее неблагоприятные, в том числе существенное замедление темпов роста российской экономики, значительное снижение цен на нефть и газ, рост процентных ставок и падение фондовых индексов.
В качестве примера предлагалось использовать следующие сценарные параметры с временным горизонтом стресса в один год:
• темп прироста ВВП - от 0 до -1,5%;
• снижение фондовых индексов - 30-50%;
• рост процентных ставок по государственным ценным бумагам (параллельный сдвиг кривой доходности) - 200-350 базисных пунктов;
• рост процентных ставок по корпоративным ценным бумагам (параллельный сдвиг кривой доходности) - 500-1000 базисных пунктов;
• темп прироста стоимости бивалютной корзины - 20-30%.
Основная функция такого плана - предотвращение и недопущение существенного воздействия рисков на деятельность банков. Решение ЦБ РФ обязать национальные системно значимые банки подготовить планы финансового оздоровления обусловлено ухудшением макроэкономической обстановки как в России, так и в мире в целом. План финансового оздоровления должен содержать четкий план действий банка по повышению качества и достаточности собственных средств (капитала) в случае наступления неблагоприятных обстоятельств, влекущих за собой частичную или полную потерю платежеспособности. Среди возможных шагов необходимо предусмотреть такие мероприятия, как: привлечение средств действующих или новых акционеров (участников) в уставный капитал и (или) в иные инструменты собственных средств (капитала) кредитной организации; прекращение выплат (дивидендов) акционерам (участникам), ограничение или приостановка выплат бонусов и компенсаций менеджерам; конвертация обязательств в капитал (выпуск долговых обязательств, предусматривающих конвертацию в капитал при определенных обстоятельствах, поддержание данного рода пассивов на определенном минимальном уровне) и др.
Летом 2013 года в ЦБ РФ был составлен перечень национальных системно значимых финансовых институтов, в который вошли 18 крупнейших по различным параметрам кредитных организаций, на долю которых приходится более 70% активов и обязательств банковского сектора, и две системно значимые инфраструктуры - Национальный расчетный депозитарий (НРД) и Национальный клиринговый центр (НКЦ). 1 октября 2013 года в ЦБ РФ был создан департамент надзора за системно значимыми кредитными организациями. Региональные управления Центробанка (прежде всего московское) постепенно будут передавать новому департаменту полномочия по надзору за отдельными банками. На это, как полагает новое руководство ЦБ РФ, уйдет около года.
К надзорным последствиям причисления ИБС к числу D-SIBs прежде всего относится создание минимального резерва по капиталу (buffer capital), причем его размер скорее всего будет не фиксированным, а соизмеримым с размером основного капитала самого банка (без учета субординированных кредитов). Кроме того, по-видимому, будут установлены дополнительные требования к риск-менеджменту и корпоративному управлению таких банков. Согласно рекомендации Базельского комитета, соответствующий закон, устанавливающий критерии отбора D-SIBs для России, должен быть принят к началу 2016 года.
Таким образом, на сегодняшний день международное банковское сообщество сформировало общие подходы к оценке системной значимости того или иного финансового института на основе социально-экономических критериев, о которых говорилось выше. Однако национальным регуляторам, в том числе и в России, еще придется столкнуться с целым рядом существенных проблем, прежде всего связанных с национальными особенностями структуры и функционирования банковской системы и конкретных G-SIBs/D-SIBs.
Выше уже говорилось о том, что само понятие банков и банковской деятельности в различных странах отличается по своей сути. В США, например, к июлю 2014 года ФРС намерена полностью реализовать комплекс регулирующих мер, известных как правило Волкера (Volcker Rule), которое распространяется на все местные финансовые институты (как на собственно американские банки, так и на дочерние структуры иностранных финансовых организаций), участвующие в федеральных программах страхования вкладов или имеющие доступ к кредитам ФРС, и запрещает им проводить торговые операции на рынке за счет собственных средств (так называемое proprietary trading). Кроме того, банки впредь не смогут вкладывать средства в хедж-фонды и фонды частных инвестиций (private equity funds) в объеме, превышающем 3% от их капитала первого уровня, или владеть более чем 3% капитала таких организаций фондов.
Американские системно значимые банки критикуют правило Волкера за его расплывчатость, заявляя, что введение вышеуказанных норм вынудит их сворачивать многие высокоприбыльные операции и на самом деле может даже повысить риски для клиентов и для общества в целом, а не снизить их, как задумывали авторы законопроекта. Так, например, для одного из крупнейших инвестиционных банков планеты - Goldman Sachs - текущий показатель вложений в private equity составляет 19% от капитала первого уровня. Не желая отказываться от высокоприбыльного бизнеса, специалисты этого банка уже нашли способ избежать ограничений. Для этого банку необходимо будет создать private-equity-фонд с минимальным собственным участием в капитале (до 3%) и отдельное подразделение, занимающееся торговым банкингом (merchant banking). Затем все сделки по выкупу компаний банк сможет самостоятельно совершать через эту дочернюю структуру с привлечением фонда частных инвестиций в качестве соинвестора.
В результате получится, что вместо оговоренных правилом Волкера 3% средств банк может инвестировать в private-equity сделки все 100%. Такая возможность уже вызвала критику ряда американских экспертов, считающих, что грядущие законодательные ограничения изменят суть деятельности многих американских банков и подтолкнут их к еще более экстремально рискованным вложениям, чем те, что перечислены в самом правиле Волкера.
В Великобритании же наметился другой подход к решению проблемы национальных системно значимых банков. Так называемая комиссия Викерса (Independent Commission for Banking/the Vickers commission) в 2011 году предложила обязать универсальные (allservices) ИБС рассмотреть вопрос о разделении розничных и инвестиционных подразделений этих банков и создании автономных розничных филиалов (ring-fenced retail-banking subsidiaries) с повышенными требованиями к собственному капиталу.
Следует отметить, что регуляторы США, Великобритании и Швейцарии особо отслеживают левередж, т.е. кредитный рычаг - соотношение собственного капитала банка и заемных средств (без учета рисков, которые банки могут трактовать по-своему). В докризисный период у многих крупнейших ИБС этот показатель равнялся 1,5-2% (что означает кредитный рычаг в 70-50 раз), сейчас нормы «Базеля III» требуют 3% (рычаг в 33 раза). США планируют в ближайшие годы поднять планку этого показателя до 6%. Викерс считает правильным соотношение, близкое к 10%, а в последующем и 20%! При этом только банки и банковские подразделения, специализирующиеся на работе с физическими лицами, будут иметь право на получение поддержки от государства в случае наступления неблагоприятных условий для их деятельности (lender-of-last-resort support).
В свою очередь и Европейская комиссия создала специальную группу под руководством главы центробанка Финляндии Эркки Лииканена (Erkki Liikanen), которая в октябре 2012 года также пришла к выводам о необходимости разделения инвестиционно-торгового и розничного направлений банкинга, однако ее предложения сводились, по сути, к требованию запретить банкам, работающим с депозитами населения, проводить торговые операции на рынке за счет собственных средств. По мнению Лииканена, этими направлениями деятельности должны заниматься различные юридические лица в рамках одной банковской группы. Однако Европейская банковская федерация (European Banking Federation), объединяющая более 5000 европейских банков, заявила, что данные рекомендации совершенно не отвечают интересам ни банкиров, ни их клиентов, ни общества в целом («completely unnecessary»).
Не отличаются единогласием и другие европейские страны. Так, например, правительство Германии не считает необходимым разделять на части Deutsche Bank - крупнейший системно значимый институт страны. Франция начала свою собственную реформу банковской системы, которая по своей сути ближе к американским правилам Волкера, чем к предложениям британца Викерса или финна Лииканена.
Таким образом, в настоящее время сложилась пародоксальная ситуация, когда глобальные финансовые регуляторы определили системную значимость глобальных ИБС, основываясь на соответствующих социально-экономических критериях, однако проделанная ими работа лишена всякого смысла, поскольку у национальных регуляторов многих стран мира, которым предстоит принимать соответствующие законы относительно D-SIBs, отсутствует единое понимание того, каким банкам может быть оказана государственная поддержка за счет налогоплательщиков - инвестиционным, лишь прикрывающимся розничным бизнесом, или розничным банкам, занимающимся крайне рисковыми торговыми операциями с ценными бумагами и сырьевыми и прочими товарами, или банковским холдингам, которые занимаются как вышеуказанными, так и многими другими важными для общества направлениями - это пенсионные фонды, биржи и пр.
По-видимому, осталось еще немало сомнений относительно ответственности не только топ-менеджеров, но и акционеров за финансовое состояние системно значимых банков. Если в США доля государства в G-SIBs и D-SIBs сведена к минимуму (чего не скажешь о крупнейшем страховщике - компании AIG, где доля государства после мирового финансового кризиса превысила 92%), то, например, в России и Китае основным акционером крупнейших национальных банков является государство, выступающее одновременно и в роли регулятора. Оказание помощи одним банкам в ущерб другим - с частным капиталом - также может быть негативно воспринято обществом.
Существует также проблема ответственности глобальных системно значимых банков за неисполнение рекомендаций международных регуляторов. Ведь поскольку G-SIBs являются субъектами права конкретных государств, а мирового правительства пока не существует, то следовать рекомендациям Совета по финансовой стабильности или нет в условиях отсутствия соответствующих национальных норм законодательства является исключительным правом каждого банка. Поэтому системно значимые институты всех стран в настоящее время обращают больше внимания на формализованные национальными регуляторами требования о соответствии положениям Базеля-3, чем на призывы Совета по финансовой стабильности разрабатывать и реализовывать планы финансового оздоровления и реализовывать другие антикризисные мероприятия.
Для национальных же регуляторов, как представляется, важно более четко сформулировать свои собственные социальноэкономические критерии определения национальных системно значимых финансовых институтов. По-видимому, среди них также следует выделить национальные (или федеральные, в зависимости от политического устройства государства) системообразующие банки (national/federal backbone banks), на которые приходится более 50% обязательств как перед населением, так и перед корпоративными клиентами. В США, к ним относится «большая пятерка» - JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup, Wells Fargo и Goldman Sachs, в России, пожалуй, лишь тандем двух банковских групп - Сбербанка и ВТБ. Прочие крупнейшие банки, на которые в совокупности приходится еще не менее 30% банковских обязательств перед обществом, можно было бы отнести к категории системоформирующих (national/federal or regional/local core banks). Остальные банки могут считаться системосоставляющими (local non-core banks).
Cмысл выделения таких групп заключается в том, чтобы не только предъявлять повышенные требования к системно значимым банкам со стороны регулятора (в зависимости от их статуса) в части, касающейся показателей их капитала, рискменеджмента и корпоративного управления, но и вывести на новый уровень взаимодействие государственных федеральных, региональных и муниципальных органов с такими банками в решении важнейших проблем, стоящих перед обществом. Системно значимые банки должны не только нести обязательства, но и иметь определенные права для отстаивания и своих собственных интересов. Тогда, возможно, совместными усилиями и удастся преодолеть негативные социально-экономические последствия мирового финансового кризиса, охватившего большую часть государств планеты.
Кроме того, в соответствии с последними требованиями, предъявляемыми к G-SIBs, крупнейшим мировым банкам предстоит: создать Группу антикризисного управления (Establishment of Crisis Management Group, СMG); разработать стратегию финансового оздоровления в случае наступления кризисной ситуации и представить на рассмотрение Группы антикризисного управления (Development of a resolution strategy and review within CMG); согласовать Договор о сотрудничестве материнского банка и его дочерних структур, находящихся в различных юрисдикциях (Agreement of institution specific cross-border cooperation agreement); провести оценку готовности Группы антикризисного управления к действиям в случае наступления кризисной ситуации (Conduct of resolvability assessment by CMG and resolvability assessment process). На эти мероприятия отводится от 6 до 18 месяцев.
Начиная с января 2016 года G-SIBs, внесенные в списки Советом по финансовой стабильности и Базельским комитетом по банковскому надзору в ноябре 2014 года, будут обязаны выделять дополнительные резервы на возможные потери по кредитам в зависимости от дополнительных требований к капиталу с учетом взвешенного риска (additional loss absorbency requirements). Более высокие требования будут предъявляться к корпоративному управлению, системам внутреннего контроля и аудита, риск-менеджменту и ИТ-обеспечению, позволяющему обобщать большие массивы данных о деятельности глобальных банков.
С другой стороны, предполагается, что национальные регуляторы на ежегодной основе будут внимательно изучать результаты деятельности G-SIBs, осуществляющих свою деятельность на территории соответствующих государств. При этом внимание будет обращаться на выявление признаков системных рисков (systemic risks) по таким показателям, как, например, ликвидность (liquidity), кредитный рычаг (leverage) и достаточность капитала (capital adequacy ratio). Результаты анализа качества банковских активов по состоянию на 31 декабря каждого года найдут свое отражение в профильном обзоре (asset quality review, AQR). Кроме того, ежегодно регуляторы будут проводить стресс-тесты с целью выяснения способности G-SIBs сохранять свою платежеспособность в условиях ухудшения внешней бизнес-среды.
В ноябре 2012 года Совет по финансовой стабильности и Базельский комитет по банковскому надзору определили и дальнейшие направления работы в части, касающейся национальных системно значимых банков (domestic systemically important banks, D-SIBs). На основе описанных выше подходов национальным регуляторам предстоит разработать свои собственные критерии системной значимости национальных институтов и внедрить их, начиная с января 2016 года.
Постепенно правила и методология оценки системной значимости банков будут распространяться и на другие финансовые институты. Так, например, 18 июля 2013 года Международная ассоциация за деятельностью страховых компаний (International Association of Insurance Supervisors, IAIS) опубликовала методологию оценки глобальных системно значимых страховых компаний (global systemically important insurers, G-SIIs) и соответствующий план дальнейших действий. Совет по финансовой стабильности впервые опубликовал список международных страховых компаний, отнесенных к категории G-SIIs:
1. Allianz SE
2. American International Group, Inc.
3. Assicurazioni Generali S. p. A.
4. Aviva plc
5. Axa S. A.
6. MetLife, Inc.
7. Ping An Insurance (Group) Company of China, Ltd.
8. Prudential Financial, Inc.
9. Prudential plc.
Методология оценки G-SIIs основана на уже апробированных критериях: G-SIBs размер (size), взаимозависимость (interconnectedness), наличие страховых институтов, которые могли бы заменить конкретного страховщика в случае его банкротства (lack of readily available substitutes or insurer institution infrastructure), международная деятельность страховщиков в различных юрисдикциях (global cross-jurisdictional activity) и уровень сложности интегрированной структуры страховщика (complexity). Предполагается, что, основываясь на данных подходах, национальные страховые регуляторы примут соответствующие правила для соответствующих страховых компаний национального значения, которые также начнут действовать с 1 января 2016 года.
Работа по определению системно значимых финансовых небанковских и нестраховых институтов продолжится, и не исключено, что соответствующие решения будут приняты Советом по финансовой стабильности и Базельским комитетом по банковскому надзору уже в ноябре 2013 года.
Для национальных регуляторов и финансовых институтов важно понимать статус принимаемых Советом по финансовой стабильности и Базельским комитетом по банковскому надзору решений - они носят исключительно рекомендательный характер и ни в коем случае не устанавливают какие-либо правила непосредственно для того или иного финансового института, объявленного ими системно значимым. Только законодательная власть каждой страны по представлению соответствующих регуляторов может принимать необходимые юридически обязательные правовые акты в отношении тех финансовых институтов, которые, по мнению национальных властей, являются системно значимыми.
Более того, многие D-SIBs/D-SIFIs могут располагать своими филиалами/отделениями за рубежом, количество которых иногда может измеряться сотнями. В каждой стране, где они расположены, на них также будет полностью распространяться местный правовой режим, установленный для системно значимых банков и небанковских финансовых институтов.
В настоящее время не существует понятия глобального регулятора и правовых норм, общепринятых и юридически обязательных для всех участников мирового рынка банковских услуг. Каждое государство, по идее, должно нести ответственность за нераспространение финансового кризиса, зародившегося на его территории, за рубеж. Поэтому, принимая на себя такую ответственность за деятельность финансовых институтов, осуществляющих свою деятельность в рамках национальных границ, всем странам предстоит самостоятельно определить критерии системной значимости и правила деятельности D-SIBs/D-SIFIs. Не является в этом плане исключением и Россия.
Банк России лишь в начале июля 2012 года обозначил основные критерии определения национальных системно значимых банков. К ним относятся: размер организации (активов, капитала и роль банка на ключевых рынках), степень вовлеченности в денежный рынок, в частности, объем операций банка на рынке междилерского РЕПО, взаимосвязи банка с другими странами. Однако это лишь предварительный список критериев. Работа над полным списком еще ведется.
В декабре 2012 года Банк России направил во все российские банки Методические рекомендации по разработке кредитными организациями планов восстановления финансовой устойчивости (Письмо ЦБ РФ № 193-Т от 29.12.2012). В основу документа легли подходы Совета по финансовой стабильности, согласно которым такие планы (resolution plans/living wills, о которых говорилось выше) должны стать одним из новых механизмов урегулирования проблем неплатежеспособности кредитных организаций. Хотя документ и адресован всем российским банкам, тем не менее в первую очередь он касается крупнейших ИБС, которым предстоит разработать конкретные предложения по решению возможных проблем с капиталом и ликвидностью в случае развития событий по нескольким неблагоприятным сценариям, включая наиболее неблагоприятные, в том числе существенное замедление темпов роста российской экономики, значительное снижение цен на нефть и газ, рост процентных ставок и падение фондовых индексов.
В качестве примера предлагалось использовать следующие сценарные параметры с временным горизонтом стресса в один год:
• темп прироста ВВП - от 0 до -1,5%;
• снижение фондовых индексов - 30-50%;
• рост процентных ставок по государственным ценным бумагам (параллельный сдвиг кривой доходности) - 200-350 базисных пунктов;
• рост процентных ставок по корпоративным ценным бумагам (параллельный сдвиг кривой доходности) - 500-1000 базисных пунктов;
• темп прироста стоимости бивалютной корзины - 20-30%.
Основная функция такого плана - предотвращение и недопущение существенного воздействия рисков на деятельность банков. Решение ЦБ РФ обязать национальные системно значимые банки подготовить планы финансового оздоровления обусловлено ухудшением макроэкономической обстановки как в России, так и в мире в целом. План финансового оздоровления должен содержать четкий план действий банка по повышению качества и достаточности собственных средств (капитала) в случае наступления неблагоприятных обстоятельств, влекущих за собой частичную или полную потерю платежеспособности. Среди возможных шагов необходимо предусмотреть такие мероприятия, как: привлечение средств действующих или новых акционеров (участников) в уставный капитал и (или) в иные инструменты собственных средств (капитала) кредитной организации; прекращение выплат (дивидендов) акционерам (участникам), ограничение или приостановка выплат бонусов и компенсаций менеджерам; конвертация обязательств в капитал (выпуск долговых обязательств, предусматривающих конвертацию в капитал при определенных обстоятельствах, поддержание данного рода пассивов на определенном минимальном уровне) и др.
Летом 2013 года в ЦБ РФ был составлен перечень национальных системно значимых финансовых институтов, в который вошли 18 крупнейших по различным параметрам кредитных организаций, на долю которых приходится более 70% активов и обязательств банковского сектора, и две системно значимые инфраструктуры - Национальный расчетный депозитарий (НРД) и Национальный клиринговый центр (НКЦ). 1 октября 2013 года в ЦБ РФ был создан департамент надзора за системно значимыми кредитными организациями. Региональные управления Центробанка (прежде всего московское) постепенно будут передавать новому департаменту полномочия по надзору за отдельными банками. На это, как полагает новое руководство ЦБ РФ, уйдет около года.
К надзорным последствиям причисления ИБС к числу D-SIBs прежде всего относится создание минимального резерва по капиталу (buffer capital), причем его размер скорее всего будет не фиксированным, а соизмеримым с размером основного капитала самого банка (без учета субординированных кредитов). Кроме того, по-видимому, будут установлены дополнительные требования к риск-менеджменту и корпоративному управлению таких банков. Согласно рекомендации Базельского комитета, соответствующий закон, устанавливающий критерии отбора D-SIBs для России, должен быть принят к началу 2016 года.
Таким образом, на сегодняшний день международное банковское сообщество сформировало общие подходы к оценке системной значимости того или иного финансового института на основе социально-экономических критериев, о которых говорилось выше. Однако национальным регуляторам, в том числе и в России, еще придется столкнуться с целым рядом существенных проблем, прежде всего связанных с национальными особенностями структуры и функционирования банковской системы и конкретных G-SIBs/D-SIBs.
Выше уже говорилось о том, что само понятие банков и банковской деятельности в различных странах отличается по своей сути. В США, например, к июлю 2014 года ФРС намерена полностью реализовать комплекс регулирующих мер, известных как правило Волкера (Volcker Rule), которое распространяется на все местные финансовые институты (как на собственно американские банки, так и на дочерние структуры иностранных финансовых организаций), участвующие в федеральных программах страхования вкладов или имеющие доступ к кредитам ФРС, и запрещает им проводить торговые операции на рынке за счет собственных средств (так называемое proprietary trading). Кроме того, банки впредь не смогут вкладывать средства в хедж-фонды и фонды частных инвестиций (private equity funds) в объеме, превышающем 3% от их капитала первого уровня, или владеть более чем 3% капитала таких организаций фондов.
Американские системно значимые банки критикуют правило Волкера за его расплывчатость, заявляя, что введение вышеуказанных норм вынудит их сворачивать многие высокоприбыльные операции и на самом деле может даже повысить риски для клиентов и для общества в целом, а не снизить их, как задумывали авторы законопроекта. Так, например, для одного из крупнейших инвестиционных банков планеты - Goldman Sachs - текущий показатель вложений в private equity составляет 19% от капитала первого уровня. Не желая отказываться от высокоприбыльного бизнеса, специалисты этого банка уже нашли способ избежать ограничений. Для этого банку необходимо будет создать private-equity-фонд с минимальным собственным участием в капитале (до 3%) и отдельное подразделение, занимающееся торговым банкингом (merchant banking). Затем все сделки по выкупу компаний банк сможет самостоятельно совершать через эту дочернюю структуру с привлечением фонда частных инвестиций в качестве соинвестора.
В результате получится, что вместо оговоренных правилом Волкера 3% средств банк может инвестировать в private-equity сделки все 100%. Такая возможность уже вызвала критику ряда американских экспертов, считающих, что грядущие законодательные ограничения изменят суть деятельности многих американских банков и подтолкнут их к еще более экстремально рискованным вложениям, чем те, что перечислены в самом правиле Волкера.
В Великобритании же наметился другой подход к решению проблемы национальных системно значимых банков. Так называемая комиссия Викерса (Independent Commission for Banking/the Vickers commission) в 2011 году предложила обязать универсальные (allservices) ИБС рассмотреть вопрос о разделении розничных и инвестиционных подразделений этих банков и создании автономных розничных филиалов (ring-fenced retail-banking subsidiaries) с повышенными требованиями к собственному капиталу.
Следует отметить, что регуляторы США, Великобритании и Швейцарии особо отслеживают левередж, т.е. кредитный рычаг - соотношение собственного капитала банка и заемных средств (без учета рисков, которые банки могут трактовать по-своему). В докризисный период у многих крупнейших ИБС этот показатель равнялся 1,5-2% (что означает кредитный рычаг в 70-50 раз), сейчас нормы «Базеля III» требуют 3% (рычаг в 33 раза). США планируют в ближайшие годы поднять планку этого показателя до 6%. Викерс считает правильным соотношение, близкое к 10%, а в последующем и 20%! При этом только банки и банковские подразделения, специализирующиеся на работе с физическими лицами, будут иметь право на получение поддержки от государства в случае наступления неблагоприятных условий для их деятельности (lender-of-last-resort support).
В свою очередь и Европейская комиссия создала специальную группу под руководством главы центробанка Финляндии Эркки Лииканена (Erkki Liikanen), которая в октябре 2012 года также пришла к выводам о необходимости разделения инвестиционно-торгового и розничного направлений банкинга, однако ее предложения сводились, по сути, к требованию запретить банкам, работающим с депозитами населения, проводить торговые операции на рынке за счет собственных средств. По мнению Лииканена, этими направлениями деятельности должны заниматься различные юридические лица в рамках одной банковской группы. Однако Европейская банковская федерация (European Banking Federation), объединяющая более 5000 европейских банков, заявила, что данные рекомендации совершенно не отвечают интересам ни банкиров, ни их клиентов, ни общества в целом («completely unnecessary»).
Не отличаются единогласием и другие европейские страны. Так, например, правительство Германии не считает необходимым разделять на части Deutsche Bank - крупнейший системно значимый институт страны. Франция начала свою собственную реформу банковской системы, которая по своей сути ближе к американским правилам Волкера, чем к предложениям британца Викерса или финна Лииканена.
Таким образом, в настоящее время сложилась пародоксальная ситуация, когда глобальные финансовые регуляторы определили системную значимость глобальных ИБС, основываясь на соответствующих социально-экономических критериях, однако проделанная ими работа лишена всякого смысла, поскольку у национальных регуляторов многих стран мира, которым предстоит принимать соответствующие законы относительно D-SIBs, отсутствует единое понимание того, каким банкам может быть оказана государственная поддержка за счет налогоплательщиков - инвестиционным, лишь прикрывающимся розничным бизнесом, или розничным банкам, занимающимся крайне рисковыми торговыми операциями с ценными бумагами и сырьевыми и прочими товарами, или банковским холдингам, которые занимаются как вышеуказанными, так и многими другими важными для общества направлениями - это пенсионные фонды, биржи и пр.
По-видимому, осталось еще немало сомнений относительно ответственности не только топ-менеджеров, но и акционеров за финансовое состояние системно значимых банков. Если в США доля государства в G-SIBs и D-SIBs сведена к минимуму (чего не скажешь о крупнейшем страховщике - компании AIG, где доля государства после мирового финансового кризиса превысила 92%), то, например, в России и Китае основным акционером крупнейших национальных банков является государство, выступающее одновременно и в роли регулятора. Оказание помощи одним банкам в ущерб другим - с частным капиталом - также может быть негативно воспринято обществом.
Существует также проблема ответственности глобальных системно значимых банков за неисполнение рекомендаций международных регуляторов. Ведь поскольку G-SIBs являются субъектами права конкретных государств, а мирового правительства пока не существует, то следовать рекомендациям Совета по финансовой стабильности или нет в условиях отсутствия соответствующих национальных норм законодательства является исключительным правом каждого банка. Поэтому системно значимые институты всех стран в настоящее время обращают больше внимания на формализованные национальными регуляторами требования о соответствии положениям Базеля-3, чем на призывы Совета по финансовой стабильности разрабатывать и реализовывать планы финансового оздоровления и реализовывать другие антикризисные мероприятия.
Для национальных же регуляторов, как представляется, важно более четко сформулировать свои собственные социальноэкономические критерии определения национальных системно значимых финансовых институтов. По-видимому, среди них также следует выделить национальные (или федеральные, в зависимости от политического устройства государства) системообразующие банки (national/federal backbone banks), на которые приходится более 50% обязательств как перед населением, так и перед корпоративными клиентами. В США, к ним относится «большая пятерка» - JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup, Wells Fargo и Goldman Sachs, в России, пожалуй, лишь тандем двух банковских групп - Сбербанка и ВТБ. Прочие крупнейшие банки, на которые в совокупности приходится еще не менее 30% банковских обязательств перед обществом, можно было бы отнести к категории системоформирующих (national/federal or regional/local core banks). Остальные банки могут считаться системосоставляющими (local non-core banks).
Cмысл выделения таких групп заключается в том, чтобы не только предъявлять повышенные требования к системно значимым банкам со стороны регулятора (в зависимости от их статуса) в части, касающейся показателей их капитала, рискменеджмента и корпоративного управления, но и вывести на новый уровень взаимодействие государственных федеральных, региональных и муниципальных органов с такими банками в решении важнейших проблем, стоящих перед обществом. Системно значимые банки должны не только нести обязательства, но и иметь определенные права для отстаивания и своих собственных интересов. Тогда, возможно, совместными усилиями и удастся преодолеть негативные социально-экономические последствия мирового финансового кризиса, охватившего большую часть государств планеты.